2014年，我国主要食用农产品与食品供应数量继续保持“总体稳定”态势，质量安全保障水平总体呈现“逐步向好”的基本格局；以推进食品安全风险治理体系与治理能力现代化为主线，食品安全风险治理能力实现了新提升。深入贯彻落实党的十八届五中全会精神，全面实施食品安全战略，建立科学完善的食品安全风险治理体系，提升食品安全风险治理能力，坚决遏制系统性食品安全事件，有效防范食品安全风险是“十三五”期间食品安全治理的基本任务。

  一、食品数量安全与质量保障水平

  1.主要食用农产品的生产与市场供应。全国粮食产量达到60710万吨，比2013年增产516万吨，增产0.9%，实现“十一年增”。蔬菜、水果产量分别超过7亿吨、1.8亿吨，均较上年略有增长。肉类总产量8707万吨，比上年增长2.0%。其中，猪肉、牛肉、羊肉、禽蛋、牛奶产量分别为5671万吨、689万吨、428万吨、2894万吨、3725万吨，分别比上年增长3.2%、2.4%、4.9%、0.6%、5.5%，禽肉产量为1751万吨，比上年下降2.7%。水产品产量6461.52万吨，增长4.69%。。

  2.食品工业发展状况。食品工业主营业务收入达到10.8933万亿元的历史新高，比上年增长7.7%。食品工业总产值占国内生产总值的比例为17.1%，虽比上年的17.8%有所回落，但仍然保持在一个合理的区间。食品工业增加值比上年增长7.6%，其中，农副食品加工业增长7.7%，食品制造业增长8.6%，酒、饮料和精制茶制造业增长6.5%。食品工业增加值占全国工业增加值的比重达到11.9%，对全国工业增长贡献率达11.0%。

  3.主要食品产量。小麦粉、大米、精制食用植物油、成品糖、鲜（冷）藏肉、冷冻水产品、糖果、罐头、酱油、食品添加剂、发酵酒精、白酒（折65度，商品量）、葡萄酒、软饮料、精制茶等16类食品产量保持增长；速冻米面食品、方便面、乳制品、冷冻饮品、啤酒等5类食品产量不同程度地下降。总体而言，主要食品品种供销两旺，产量持续增加，食品市场供应充足，有效地保障了食品数量需求。

  4.主要食用农产品质量安全状况。蔬菜、畜禽产品、水产品、水果、茶叶质量的监测合格率分别为96.3%、99.2%、93.6%、96.8%、94.8%，主要食用农产品质量安全水平总体稳定。由于农业生态环境恶化等源头性因素的影响，我国食用农产品质量安全稳定提升的基础较为脆弱，仍然需要坚持不懈地努力。

  5.食品加工制造环节的质量安全状况。食品加工制造环节的国家质量抽查合格率为95.7%，但方便食品、蔬菜干制品、糕点、饼干、调味品、熏烧烤肉制品和瓶（桶）装饮用水等抽检合格率仍然偏低。国家有关部门分阶段监督抽检的数据显示，在粮食及其制品中，除方便食品、米粉制品和玉米粉等抽检合格率较低外，其余粮食及其制品的抽检合格率均在97.0%以上；腌腊肉制品、酱卤肉制品（熟肉干制品）、熏煮香肠火腿制品、熏烧烤肉制品的抽检合格率分别为98.6%、96.6%、95.2%、90.0%；淡水鱼类抽检合格率为100%，而熟制动物性水产品（可直接食用）合格率为88.9%，软体动物类和其他盐渍水产品的抽检合格率仅为66.6%和33.3%；干制食用菌、酱腌菜合格率、蔬菜干制品的合格率分别为97.6%、96.6%、93.7%；新鲜水果类、水果干制品、蜜饯制品、果酱的合格率分别为100%、98.3%、96.5%、91.2%；月饼、粽子、糕点、饼干产品的抽查合格率分别为98.4%、99.4%、93.8%、93.6%；婴幼儿配方乳粉抽检合格率为96.9%；茶叶、代用茶、速溶茶类、其他含茶制品的合格率分别为99.1%、98.5%、100%、100%；味精、鸡精调味料合格率为100%，食醋、酱油、固态调味料、半固态调味料的合格率分别为96.3%、94.3%、93.9%和93.7%。

  6.食品进口贸易。贸易额为609.92亿美元，较上年增长6.84%。进口品种几乎涵盖了全球主要食品种类，而谷物及其制品、蔬菜及水果、植物油脂等三大类食品进口贸易额接近整个贸易额的半壁江山。按进口贸易总额大小排序，主要进口的国家和地区分别是，东盟、美国、欧盟、新西兰、澳大利亚、巴西、俄罗斯和秘鲁，从上述八个国家和地区进口的食品贸易额占当年进口食品总额的80.3%。。

  7.进口食品的安全风险。共检出不合格进口食品共3503批次，较上年增长61.9%。进口不合格食品批次最多的前十位来源地（按大小排序）分别是，中国台湾、美国、韩国、法国、意大利、马来西亚、泰国、德国、日本、澳大利亚等，合计2399批次，占全部不合格批次的68.5%。进口不合格食品来源地的国家或地区数量从2013年的68个扩大至2014年的80个。食品添加剂不合格、微生物污染与标签不合格是进口不合格食品的主要问题，占检出不合格进口食品总批次的51.1%。

  8.食品消费投诉量。在中国消费者协会接受的国内消费者的申诉中，食品类的投诉量为26459件，投诉量由2013年的第二位降至2014年的第五位。消费者投诉的主要食品类分别是米、面粉、食用油、肉及肉制品、水产品、乳制品等大众类普通食品。

  9.公众食品安全满意度。2005-2008年间商务部的抽样调查表明，公众对食品安全的满意度在绝大多数年份均保持在80%以上，虽然此期间爆发了影响极其恶劣的“三鹿奶粉”事件，但公众的食品安全满意度并没有出现拐点。而中国全面小康研究中心的调查显示，在2010-2012年间约80%的受访民众缺乏食品安全感。课题组连续在2012-2014年间对全国10个省（区）相对固定的调查点进行的大样本调查显示，公众食品安全满意度由2012年的最高点的71.32%下降到2014年的56.12%。公众对满意度较为低迷的态势可能是未来食品安全治理中的常态化问题。

  10.农村居民最担忧的食品安全问题。课题组对江苏、四川、重庆、山东、河北、浙江、安徽、河南、湖北、吉林等10个省市59个县市的92个行政村的3984户农村居民分层抽样调查显示，81.5%受访者担忧“化肥、农药、兽药等有害物质残留超标”问题，分别有36.8%、22.3%、37.3%、35.0%的受访者担忧“农产品种植土壤中重金属超标”、“转基因食品安全性”、“食品添加剂与滥用非食品用的化学物质”、“假冒伪劣、过期食品等”问题。

  2005-2014年间我国蔬菜中农药残留平均合格率

  2014年我国进口不合格食品主要来源地分布图

  二、食品安全风险治理体系与治理能力建设

  盖了全国31个省、自治区、直辖市，评估的危害因子包括农药300余项、生物毒素20项、抗生素28项、重金属和稀土等元素11项、持久性有机污染物24项、激素37项、病原微生物13项、塑化剂21项、营养质量因子4项，提出标准制修订建议80余项，形成食品安全风险管控指南和技术规范30余项。国家食品安全风险评估专家委员会展开了铅和邻苯二甲酸乙酯类物质的风险评估、酒类氨基甲酸乙酯风险评估、主要植物性食品及食品原料中铝本底含量调查、即食食品中单增李斯特菌定量风险评估、居民膳食铜营养状况风险评估、水产品中硼的本底调查、零售鸡肉中弯曲菌风险评估、居民膳食脱氧雪腐镰刀菌烯醇暴露风险评估项目、居民膳食稀土元素暴露风险评估项目、白酒产品中塑化剂风险评估等工作。

  11.食品安全法治体系建设。卓有成效地推进了《中华人民共和国食品安全法》的修订工作，并已于2015年10月1日起施行。新修订的《食品安全法》以法律形式固化我国食品安全监管体制的改革成果，完善了监管的制度机制，对以法治方式保障食品安全，推进食品安全风险治理体系建设提供了法治保障。

  12.依法惩处食品安全犯罪。新收涉及食品药品的犯罪案件1.2万件，比上年上升117.6%；其中，生产和销售有毒、有害食品罪4694件，上升157.2%；生产、销售不符合安全标准的食品犯罪案件2396件，上升342.8%。全国检察机关起诉制售有毒有害食品、假药劣药等犯罪16428人，同比上升55.9%，并在食品药品生产流通和监管执法等领域查办职务犯罪2286人；在上海、北京探索设立跨行政区划人民检察院，将重大食品药品安全刑事案件纳入重点办理跨地区重大案件之中。相关省、自治区、直辖市分别专设“食药警察”，到2014年底为止，全国省级公安机关专业食品药品犯罪侦查机构已达到17个。

  13.政府食品安全监管体制改革。地方政府的食品监管机构改革在时序上普遍严重滞后。据课题组保守估算，截止到2014年底，全国约有30%的市、50%的县（市）未完成实际性的改革。总体而言，机构改革后，政府食品监管系统的监管力量有了新的增强。但估算发现，全国至少超过50%的县（市）的地方政府食品监管机构的设置并未按照国发〔2013〕18号文所推荐的模式，而是采取了“三合一”型为主的“大市场”模式，极少数地方甚至出现了“翻烧饼”式的改革。已经或还正在进行的“归并”式的改革成效有待于实践检验。

  14.政府食品安全的信息公开。国家相关职能部门按照机构改革后的职能分别在各自的职责范围内发布与食品安全相关的信息，地方各级政府监管部门也在不同程度地推进食品安全信息的公开，但食品安全信息的政府供给能力不足与社会巨大需求间的矛盾凸显，难以在短时期内得到根本性解决。

  15.食品安全标准体系。农业部与国家卫生计生委联合发布了《食品中农药最大残留限量》（GB2763-2014），规定了387种农药在284种(类)食品中3650项限量指标。与此同时，我国已对135种兽药做出了禁限规定，其中有兽药残留限量规定的兽药94种，涉及限量值1548个，允许使用不得检出的兽药9种，禁止使用的兽药32种，并建立了519项兽药残留检测方法标准。截止到2014年6月，已经公布新的食品安全国家标准429项，覆盖了数千项食品安全相关指标。

  16.食品安全的风险监测。设置了食品安全风险监测点2489个，食源性疾病哨点医院1956家，实现了监测点覆盖80%县级区域的年度建设目标，已基本形成由国家、省级、地市级和县（区）级四层架构构成的立体化食品安全风险监测网络。已建成全球规模最大的法定传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，100%的县级以上疾病预防控制机构、98%的县级以上医疗机构、94%的基层医疗卫生机构实现了法定传染病实时网络直报。各级卫生计生检测机构共接到食源性疾病暴发事件1480起，监测食源性疾病16万人次，报告事件数和监测病例数较上年分别增长47.9%和103%。

  17.食品安全的风险评估。评估范围覆

  产地环境、农业生产行为与农产品质量安全间的传导机制示意图

  三、市场、社会与公众参与的食品安全风险社会共治格局

  18.生产经营者自律。政府正在逐步构建食品安全领域企业诚信体系，食用农产品与食品生产、流通、消费领域的生产经营者行为自律实现新提升，但就总体而言，全社会食用农产品与食品生产经营者诚信意识有待进一步提升，自律机制尚未完全建立。以食用农产品为例。2014年8月，课题组对江苏、四川、重庆、山东等10个省市的3984户生产农户的调查显示，农村“一家两制”的食用农产品生产行为的比例超过30%。

  19.市场机制作用。现实情景是，由于未能同时从市场供给与需求两个方面构建优质优价食用农产品与食品市场，以致产生了局部市场的低效率均衡。我国尚未形成以信用档案为外部基础，以品牌声誉为内在动力的守信激励和失信惩戒机制，公平有序的市场环境尚未完全形成，未能建立起有效约束与防范生产经营者潜在违法行为的市场机制，有效发挥市场机制在食品安全风险治理中基础性作用仍然任重而道远。

  20.社会组织协同。对中国食品工业协会、中国乳制品工业协会、中国肉类协会、中国保健协会、中国豆类协会等中央层面的食品行业社会组织的调查表明，分别有53.33%、62.67%、92.67%的社会组织认为，组织自身的技术能力难以满足履职需要、信息公开程度一般或不足、法定代表人的产生不同程度地受到行政干预，在90.97%的接受调查的社会组织中仍然有现职的国家公务人员在组织内担任职务。课题组对山东省、江苏省、安徽省和河南省63个地级市下辖1242个农村村民委员会的调查发现，大部分所调查的村民委员会并不具备参与农村食品安全风险治理的能力。总体而言，目前社会组织参与社会共治的能力较为有限。

  21.公众参与。课题组对安徽、福建、贵州、湖北、江苏、内蒙古、陕西、四川、天津、新疆、云南、吉林12个省、自治区48个城市的2457个城市居民的调查显示，35.82%的受访者“非常关注”与“比较关注”食品安全等方面的信息，19.36%受访者愿意通过微信微博等方式传播食品安全方面正能量信息，45.91%的受访者表示在遇到有问题的食品时“非常愿意”或“比较愿意”主动举报，而且在愿意举报的城市公众中，72.58%的城市受访者倾向于信赖现代科技手段，但约有48.12%的受访者认为参与食品安全监督举报方便程度并不理想。对江苏、四川、重庆、山东等10个省、自治区、直辖市的3984名农村居民的调查显示，49.60%的农村受访者并不清楚政府是否有举报的奖励政策，虽然有61.20%的农村受访者可能会举报所发现的食品制假售假窝点，但71.91%的农村受访者不愿意举报周围使用劣种子、农业、化肥、饲料、兽药等行为。公众参与食品安全风险社会共治的基础初步具备，但参与治理的可行性以及政策效果都有待提高。

  食品安全风险社会共治内涵框架示意图